В стране появится федеральное агентство по делам национальностей: 15 апреля премьер-министр должен представить конкретные предложения о возможных функциях, задачах и компетенциях нового ведомства.

В самом общем виде цель создания нацагентства уже сформулирована. Новое ведомство займется реализацией государственной политики в сфере межнациональных и этноконфессиональных отношений. Кроме того, агентство будет заниматься укреплением единства российской нации и обеспечением межнационального согласия. На эту структуру также будут возложены разработка и выполнение государственных и федеральных целевых программ в области национальной политики, а также мониторинг и надзор в этой сфере.

История неуспеха

Россия безуспешно пытается встроить национальный вопрос в вертикаль власти уже почти 25 лет. Но все эти попытки почему-то заканчиваются на первом же шаге. Ретроспективный взгляд на трудовую деятельность бюрократов в сфере нацполитики приводит к странному выводу: за эти годы чиновники не смогли определиться даже с собственным названием.

Отсчет пошел в конце 1989 года, когда был создан Государственный комитет РСФСР по национальным вопросам. Через полгода комитет стал заниматься «делам национальностей», еще через год — «национальной политикой». Но и с этой вывеской проработал недолго и 2 марта 1993 года стал «Комитетом по делам федерации и национальностей». Менее чем через год комитет превратился в «Министерство по делам национальностей и региональной политике».

Это название держалось целых два года, но в марте 1996 указом президента ведомство снова было преобразовано — на этот раз в «Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям РФ». Под такой, несколько нелепой табличкой чиновники проработали еще два года, после чего вывеска обновилась снова — теперь межэтническую повестку диктовало «Министерство региональной и национальной политики». В сентябре кризисного 1998 года министерство решили поделить на национальную и региональную половины — кресло в первой из них досталось молодому политику Рамазану Абдулатипову (ныне возглавляющему Дагестан). Впрочем, в мае 1999 года таблички на дверях снова поменялись — теперь там значилось «Министерство по делам федерации и национальностей РФ». Последняя попытка улучшить межнациональную ситуацию путем смены вывески была предпринята 17 мая 2000 года. Но «Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики» оказалось ненамного жизнеспособнее своих предшественников.

В итоге в конце 2001 года было принято решение вообще отказаться от национального министерства в пользу «профильного» министра без определенных занятий. Владимир Зорин курировал вопросы межэтнического взаимодействия до февраля 2004 года, после чего был отправлен в отставку вместе с правительством Михаила Касьянова. В следующем, фрадковском кабмине места для национального вопроса не нашлось.

Впрочем, наследие выморочного министерства также оказалось тяжелой ношей. С 2004 по 2014 годы национальным вопросом занимался Минрегион — в его составе был специальный департамент государственной политики в сфере межнациональных отношений. И по установившейся двадцатилетней традиции о нем не было слышно практически ничего — ни в «мирное» время, ни в периоды межэтнических конфликтов, народных смут и русских маршей. И в 2014 году департамент так же тихо прекратил свое существование одновременно с министерством, которое было упразднено.

В итоге 2015 год Россия встретила с так и не пристроенной национальной политикой. Лишившись профильного министерства, а потом и департамента в непрофильном, она рассредоточилась по разным ведомствам, структурам и подструктурам самых разных ветвей власти.

Кавказ: много нас

Самый серьезный результат этой деятельности весит меньше пятидесяти граммов: это несколько страниц текста под названием «Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года». Этот документ — пожалуй, первое из двух достоверных свидетельств существования такого органа, как Президентский совет по межнациональным отношениям. Второе доказательство — секретарь этого совета Магомедсалам Магомедов, бывший президент Дагестана.

Не нужно удивляться тому, что название этой республики уже второй раз всплывает рядом со словосочетанием «национальная политика»: оно прозвучит еще не раз. В верхней палате парламента национальную политику курирует вице-спикер Ильяс Умаханов, представляющий в палате регионов республику Дагестан. Комитет Государственной Думы по делам национальностей возглавляет Гаджимет Керимович Сафралиев, уроженец Махачкалы и выпускник Дагестанского госуниверситета.

Правительство, на которое «Стратегией» возложен основной груз забот о национальной политике, разумеется, тоже имеет специальный отдел и профильного вице-премьера. Народным единением и межэтническим согласием в «Белом доме» занимается отдел по вопросам национальных отношений, который после ликвидации Минрегиона в полном составе перешел под власть департамента культуры правительства. Его руководитель Александр Журавский, которого эксперты характеризуют как хорошего, сильного специалиста, месяц назад был повышен до замминистра. В кабмине куратором этого направления с мая прошлого года числится вице-премьер Александр Хлопонин, но отдаваться национальной политике на 100 % бывший полпред президента на Северном Кавказе не имеет возможности — кроме межнациональных отношений, на нем еще регулирование рынка алкогольной продукции, природопользование и деятельность министерства по делам Северного Кавказа.

Количество людей, связанных с Северным Кавказом, в органах, занимающихся национальной политикой, явно выше статистической погрешности. Самый очевидный вывод, который можно из этого сделать: жители Кавказа имеют некоторый приоритет в сравнении с другими, даже более многочисленными национальностями. Но этот вывод неверен сразу по двум причинам. Во-первых, жителей Северного Кавказа в России гораздо больше, чем принято считать.

В 2010 году прошла Всероссийская перепись населения. По ее итогам ожидаемо выяснилось, что русских в России большинство — 111 016 896 человек, или 80,9 %. А вот дальше — интереснее. Всего национальностей — 194, не считая графы «прочие». На втором месте по численности традиционно идут татары — их 5,3 млн, или 3,72 %. Потом почти два миллиона украинцев, потом полтора миллиона башкир, потом 1,435 млн. чувашей, и на шестом месте появляется Северный Кавказ с 1,431 млн. чеченцев.

Но, если этническую группу, которая в России идентифицируется как «выходцы с Северного Кавказа» посчитать целиком, цифры будут совсем другими. Общая численность народностей южных республик (чеченцы, аварцы, даргинцы, осетины, кабардинцы, кумыки, лезгины, ингуши, карачаевцы, лакцы, табасараны, балкарцы, ногайцы, черкесы, абазины, рутульцы, агулы, цахуры, абхазы, ахвахцы, каратинцы, ботлихцы, аджарцы, аккинцы, чамалинцы, арчинцы, кайтагцы, багвалалы и т. п) превышает 6,4 млн человек, а значит, татары с треском съезжают на третье место с недобором в более чем миллион человек.

Все упреки в неправомерности такого подсчета мы решительно отметаем: русских, если что, считают «вообще», а не челябинцев и иркутян по отдельности. А между вятичами и пермяками гораздо больше антропологических различий, чем, скажем, между аварцами и ботлихцами, которые в итогах переписи идут отдельными гордыми строками.

Но причина назначения выходцев из Дагестана на должности, связанные с национальной политикой, разумеется, не в этом. В этой республике, как в огромном котле, варится примерно 90 % национальностей, которые мы только что суммировали. Поэтому человек, выросший в Дагестане, с самого детства получает опыт лавирования в мультинациональной среде, состоящей из беспокойных и вспыльчивых народностей. Не менее важным фактором, чем национальность, является принадлежность к тухуму — родовому объединению, которое отличается от чеченских тейпов жесткой территориальной привязкой. Ну и, разумеется, врожденное и отточенное с возрастом умение договариваться было бы неполным, если бы не религиозные различия. В итоге даргинец-суфист с одинаковой легкостью выстраивает контакт и с цахуром, который почему-то решил стать шиитом, и с лакцем, исповедующим салафию. Короче, «любой гасконец с детства академик», поэтому кому же еще, как не дагестанцам, заниматься вопросами межнационального взаимодействия?

«Повода действительно нет»

За три дня, прошедшие с того момента, как была озвучена идея создания агентства, все, кто хоть как-то связан с национальной политикой в России, отметились в СМИ со своими комментариями — что интересно, исключительно одобрительными. Но только самые смелые попробовали ответить на главный вопрос: почему эта идея возникла именно сейчас?

Ильяс Умаханов убыл в командировку, но на вопросы агентства согласился ответить еще один сенатор, обладающий достаточным уровнем компетентности. Глава комитета СФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Дмитрий Азаров пояснил, что необходимость срочного создания такого органа продиктована внешнеполитическими причинами: «С учетом нарастания внешних вызовов могут быть попытки подорвать межнациональный диалог в нашей стране, поэтому сегодня настало время принимать решения, направленные на укрепление государственного регулирования этой сферы», — заявил он.

«Белый дом» пока не дает никаких комментариев, что объяснимо: Дмитрий Медведев должен сформировать внутренние поручения, раздать их по профильным министерствам и департаментам, и только после этого у правительства появится какое-то понимание происходящего.

Зато позиция пресс-секретаря президента Дмитрия Пескова уже известна. «Целесообразность проработки вопроса обусловлена важностью темы межнациональных отношений и необходимостью выстраивания диалога между представителями различных конфессий, — сообщил он ИТАР-ТАСС, не уточнив, впрочем, почему эта тема внезапно стала настолько актуальной, что под нее понадобилось создавать целое федеральное агентство. — Эти функции в настоящее время выполняют подразделения в различных ведомствах. Если будет подтверждена целесообразность создания нового ведомства, оно могло бы сформироваться из сотрудников этих подразделений», — заключил Дмитрий Песков, отметив, что при таких условиях создание новой правительственной структуры не должно привести к увеличению численности чиновников.

Директор правозащитного центра «Сова» и член комиссии СПЧ по межнациональным отношениям Александр Верховский уверен, что решение о создании агентства продиктовано бюрократической необходимостью.

— Повода, действительно, нет, но причина есть и, мне кажется, она бюрократического свойства. С тех пор, как ликвидировали Зорина, ведомства не было. Но чиновники-то были! Сначала в Минрегионе, сейчас вот в Министерстве культуры. Но там этот департамент явно не на месте.Там с межнациональными отношениями коррелируют только песни и пляски народов мира — то есть самое беспроблемное.

Верховский не берется предсказывать, как будет строиться работа агентства, но убежден, что «устранение дублирующих функций» — абсолютно нереалистичная цель.

— Я не знаю, как де-факто построят работу этого ведомства, но идея устранить дублирование нереалистична. Есть определенные направления работы в нацполитике, которыми все равно будут заниматься профильные министерства. Образование на национальных языках, например, все равно останется у Минобра, искусство — у Минкульта. И так — многие, если не все элементы того, что принято считать национальной политикой. Все в чьем-то ведении, и изымать это нельзя да и не получится. Оптимум такого агентства был понятен еще тогда, когда оно было министерством: это координация, а не управление. Министерство по делам национальностей ликвидировали именно из-за того, что оно не справилось с этой задачей. Сейчас мы опять возвращаемся к этой идее, и я думаю, что в итоге будет тот же принцип — координирующий орган, отвечающий за целостную картину.

Какова вероятность того, что новое агентство постигнет судьба его бюрократических пращуров, которые упразднялись, не успев запомнить собственное название? Представители власти полны оптимизма и намерения плодотворно сотрудничать. Негосударственные эксперты пытаются ответить на этот вопрос, используя системный подход. И выводы, которые при этом напрашиваются, мягко говоря, не воодушевляют.

Константин Новиков

Фото: Илья Московец